农村卫生发展谨防“跛脚”

　　编制问题难理清

　　要想解决编制问题，并非只要有政策那么简单。

　　卫生部新型农村合作医疗研究中心副主任汪早立介绍说，尽管近年来，一些省、区对人员编制进行了重新核定，但由于没有相应的财政保障措施，这样的编制对乡镇卫生院的实际意义也不大。

　　根据课题组提供的数据，在调查地区，一方面乡镇卫生院通过招录聘用人员，缓解人员不足的问题，出现大量“超编”人员。比如东部调查地区存在人员“超编”的乡镇卫生院占到了75.61%。

　　另一方面，由于编制内人员的工资、社会保障等必须要有相应的政府财政保障，财政薄弱地区的人员“入口”往往更被收紧，于是人员招聘权上移，又出现了“想要的人进不来”的“空编”现象。2007年年底，东部调查地区现有编制内人员占核定编制数比例为89.27%，即“空编”10.73%。这种现象在西部调查地区更为突出。2007年年底，西部调查地区乡镇卫生院人员数占核定编制数的90.88%，人员总量少于核定编制数，而即使是在编制不满的情况下，现有乡镇卫生院人员中仍然仅有83.55%是编制内人员，即现有乡镇卫生院人员编制只使用了75.93%，“空编”24.07%。

　　还有相当一部分乡镇卫生院“既超编又空编”。2007年年底，东部和西部调查地区“既超编又空编”的乡镇卫生院分别占到了39.02%和16.88%。此外，调查地区乡镇卫生院还存在相当一部分“占编”现象，即人员占用乡镇卫生院编制，实际在上级医疗机构或卫生管理部门工作。

　　在福建省某个乡镇卫生院，汪早立曾碰到类似的情形，当地卫生院核定编制15人，其中，在编在岗人员5人，在编不在岗5人(停薪留职)，空编5人。另外，还有在岗不在编5人(其中3人是乡村医生)。在停薪留职的5人中，大专学历3人，中专学历2人，均为执业(助理)医师，都是乡村紧缺的人才。

　　编制问题远非“短缺”二字所能概括。在编制紧张的表象背后，是基层编制更为复杂的问题。“农村卫生工作远比我们想象的要复杂。”通过研究调查数据，汪早立表示：“一方面，我们呼吁应对基层卫生机构的编制进行合理修订;另一方面，我们更建议有关部门通过建立规章，对农村基层卫生的管理进行制度性约束。”

　　政府必须重视软件建设

　　汪早立说，无论是乡村医生老龄化问题，还是乡镇卫生院的人才难题，都是乡村卫生人力体系发展滞后的表现。

　　在调查报告的最后，汪早立的课题组为乡村卫生人力发展提出了几项政策建议，包括核定和调整乡镇卫生院的人员编制标准，逐步改善乡村卫生人员待遇，定向免费培养农村卫生人才，积极推进乡村卫生服务管理一体化，加大农村卫生人员培训力度，继续采取有效措施吸引人才到农村服务等。

　　但在另一些专家看来，治本之策是建设未来农村卫生人力的输送体系。

　　农村卫生人力资源建设一直是我国的难题。毕业于正规院校的医学生，因为待遇、家庭等因素，不愿意前往农村地区工作，甚至造成了已经在农村工作的合格人才的流失。为此，卫生部部长陈竺在2009年的卫生工作会议上指出，除采取定向免费培养、扩大医师招聘、加强在岗培训、完善对口支援、国家代偿学费等多种形式加强农村卫生人才队伍建设等措施外，农村基层医务人员的工资水平一定要与当地事业单位工作人员平均工资水平衔接。不过，亦有不少专家指出，解决基层人才问题与改革我国的教育体系密不可分，因为目前大学毕业的专科医生到了农村往往无用武之地，那里更需要的是通晓各科疾病治疗的全科医生。

　　“培养机制是最根本的问题所在。” 复旦大学公共卫生学院教授龚幼龙表示。2004年，中央在西部11所院校实施“定向招生，定向分配”，被他认为是一种有效的尝试。不过他认为，单纯依靠正规院校培养大学生来弥补农村卫生人才的缺失，还是缺乏稳定和连贯性。

　　龚幼龙把农村卫生人才的开发划分为几个阶段，首先是在规划层面，制定相关的政策，确定方向;然后是人力培训，这属于医学教育部门的责任;再就是人力管理，这是卫生行政主管部门的范围。这是一个巨大的全国性的规划，是一个需通盘考虑的问题。这需要在规划层面引导各个部门之间的配合。

　　在近日召开的第三届农村基层医学教育发展研讨会上，国务院政策研究室社会发展司司长朱幼椂表示，农村卫生体系的建设，硬件投入很容易见到效果。一个村卫生室投入几万元，就可以面貌焕然一新。可是软件的投入、人才的培养可不是一两年就可以见到成效的。所以，农村卫生人才的培养要有一个长远的战略考虑和安排。

　　汪早立强调说，尽管这些政策针对的对象各不相同，但其本质的核心却是一致的，那便是要求政府将注意力由硬件向软件转移。

（实习编辑：陈炫瑛）

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