民营医疗机构应对政策变动

    近年来，上海市各类民营医疗机构发展迅猛。由于这些民营医疗机构实行与公立医院不同的管理政策，在活跃医疗市场、受到百姓支持和欢迎的同时，也出现了因管理不到位而引发的违法违规问题。究其原因，主要是相关管理政策在行业准入、执法过程、管理体制、政策环境、社会影响等方面的目标上存在一些综合性矛盾，需要进一步加以协调解决，以便更好地推动上海市民办医疗健康发展。

    一、上海市民办医疗机构及相关管理政策的基本情况

    据了解，目前上海市民办医疗机构发证总数为1000余家，包括民办医院、门诊部、个体诊所、临床检验中心等。从机构性质看，营利性医疗机构占90%以上；绝大多数没有纳入医保定点或医保购买专项服务。从服务数量看，2006年全市民办医疗机构门急诊量占全市总量的3%左右，服务对象以外地来沪人员及部分企业白领为主。从区域分布看，各类民办医疗机构总量最多的是浦东新区，其次为闵行、徐汇、长宁等，而较大规模的民办医院则主要集中在闵行、虹口、杨浦等区。

    为规范和促进民办医疗发展，上海市曾于2003年下发《关于促进社会办医发展民办医疗机构的若干意见（试行）》。从近年的实践看，上海市社会办医发展迅速，对于优化卫生资源配置、满足群众多层次医疗服务需求起到了重要作用。一些民办医疗机构通过融入社区、服务市民，已形成一定的品牌效应。但由于一些单位出于趋利动机，执业行为不规范，少数民办医院违法违规问题频发。为此，去年以来，上海市又从整顿价格秩序、规范执业行为、严格广告发放、公开监管信息等方面入手，相继制定出台了有关政策措施，加强行业管理和监督执法。这些政策的实施，使一些原先比较原则性的管理要求得到明确，便于具体操作，对违法违规行为也起到了较大的威慑作用。但是，在实际工作中，政策目标存在一些客观矛盾，影响了政策的效果。

    二、政策目标的矛盾分析

    由于缺乏准确定位等深层原因，上海市民办医疗的体制性优势尚未充分体现。相关管理政策要真正取得实效和长效，必须进一步关注在政策目标上存在的一些综合性矛盾。主要集中在以下五个方面：

    1、准入标准与行业特性的矛盾

    医疗卫生机构是以人的健康和生命为服务对象的，对从业单位的基础条件、从业人员的技术水平等各项资质理应有很高的要求。但目前，政策层面对社会办医的准入门槛设置较低，成为民办医疗机构数量快速增长而质量不够高的重要原因。据统计，2000年以来，上海市民办医疗机构平均年增幅近50%，但普遍规模不大，设置科目趋同，客观上加剧了行业内的无序竞争。
 
    主要有两个问题：一是审批标准比较宽泛。根据现有政策，一旦投资方提出申请，很难给出不予批准的理由。有的区还曾出现投资方因未获批准欲告有关部门"不作为"的情况。二是缺乏明晰的区域卫生规划，对医疗机构设立的数量、方位、规模等，研究论证不够。一些区县由于近年人口迁移变化较大，增加了合理规划的难度。

    2、违法必究与执法成本高的矛盾

    有关管理政策对民办医疗机构中存在的一些违法违规问题出台了明确处罚措施。但在实际监管过程中，一些违规行为，罚款数额也就几千元，监管上却面临不少实际困难：一是认定难。比如，在群众举报中，虚设项目、乱收费占很大比例，但对此还没有明确的罚则；过度诊疗、过度用药等问题比较突出，但根据现有政策很难准确界定；二是取证难。民办医疗机构中医疗日志、处方押价、发票收据、进销帐单"四个不规范"的现象不在少数，再加上一些诊疗项目涉及所谓个人隐私，举报人往往不愿公开出面，这些都给取证工作带来难度；三是对投资方的监管难。民办医疗机构中出现的不正当趋利行为与投资方的利益取向有很大关系，但目前的政策措施主要是针对医院管理层和医务人员，对投资方的监管缺乏手段，造成有的医院"东面关门，西面开张"，监管措施无形中被"放空"了。此外，由于民办医院的医务人员流动性很大，有关部门采取的一些培训措施成本很高，却做了无用功。

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