新医改“引出”“大卫生”？政事分开是前提

　　“九龙治水”是公众对目前我国“政出多门”问题的典型表述，而卫生领域也不例外，在有关新医改方案酝酿的纷争中表现得尤为明显。

　　国家医改协调小组成员由最初14个部委组成，到后增加到16个。由于多方角力，新医改方案最终成稿前后经历了15个月。

　　构建大卫生成为新医改方案讨论中一个重要话题。“大卫生”怎样设立，哪些相关部门将有可能合并??各方拿出了不同的方案。

　　行政管理学者们指出，“大卫生”能否成为新一轮政府机构改革中的一个看点，前提是现有卫生行政部门职能转变，即政事分开。

　　新医改“引出”“大卫生”？

　　政出多门、权责不清、缺乏问责是中国上一轮医改进展不尽理想、新医改方案迟迟未能出台的症结之一。

　　起始于1996年的“城镇职工医保”，标志着中国医改拉开了序幕??“福利制”转向“医保制”。同时，确立了“三改并举”的医改思路，即城镇职工基本医疗保险、医疗机构和药品生产流通体制改革同步推进。

　　然而，由于缺乏相关部门的配套措施，“三项改革”至今没有一项内容真正改革到位。

　　医疗机构改革涉及的一个前提是，合理制定区域卫生规划，即明确区域医疗机构布局和数量。但我国医疗机构一直处于多头管理的状态，卫生部部属医院、省属医院、军队医院、大学研究机构医院、企业医院等同时并存，相关利益难以协调??谁都不愿意把自己管辖的医院“规划掉”。因此，区域卫生规划至今仍是空白。

　　而部门职能交叉、利益保护也纠缠在新医改制方案定中。

　　2007年大规模推广的新型农村合作医疗和新试点的城镇居民医保，都属于“医保”范畴，却分属两个管理部门。两套“人马”，不仅增加了行政成本，而且造成了制度分割。

　　卫生部卫生经济研究所政策研究室主任石光曾向本报记者表示，目前医疗体制改革急待突破的一个瓶颈，就是相关各部门缺乏一个大家都认可的改革方向和目标。因而，各部门出台的改革政策难以协调或相容。

　　因此，当大部制成为破解政府职能交叉、权责不清的主题词时，也成为众望所托的新医改突破口。

　　2007年的全国“两会”上，以中国工程院院长巴德年为代表的9名全国政协委员联合发言，提出了一个惹眼的议题??“设置国家人口与健康委员会”。这9名政协委员多数来自业界俗称的“卫生口”，即药物、医疗领域专家或部门官员。

　　巴德年给出的理由是，当前卫生部的职权范围和权威性已今不如昔。我国政府部门中管人口的不管健康，管医的不管药，管西医的不管中医，管城市医保的不管农村，这样不仅效率低下，还容易酿成推诿扯皮、失误和腐败。

　　曾担任中央政治局集体学习讲解人、北大医改方案主笔、北大中国经济研究中心副主任李玲，对卫生部实行“大部制”改革的设想持肯定态度。

　　“当前医疗卫生行政管理体系的分割过于严重，部门之间的目标不一致、政策不配套，这是影响医改推进的重要原因之一。”李玲对记者表示。

　　为此，她提出建立国家健康委员会，把所有与医疗卫生相关的部门统筹协调起来，将医疗卫生管理的主要职能集中于一个部门，有利于清晰地授权和问责。

　　官方也发出了试图改革的信号。

　　2008年1月，卫生部部长陈竺和卫生部党组书记高强联合在《求是》杂志发表署名文章，文中提到“探索实行职能有机统一的大部门卫生行政管理体制”。

　　2月18日，春节后卫生部首次新闻发布会上，卫生部发言人毛群安并未否认这种说法，他表示：“卫生部希望中央能够在这次机构改革中，考虑到卫生工作的现实情况，借鉴国际经验，对目前的卫生管理体制进行改革。”

　　“大卫生”猜想
　　在构建“大卫生”必要性的讨论后，就大卫生如何建制，十几个相关部门、机构将如何调整，专家们纷纷拿出具体改革方案。

　　李玲表示，中国卫生系统应把“收钱的部门”和“花钱的部门”合起来，由一个部门统筹资源配置，协调各个方面的监督和管理。

　　为此，北大医改方案建议设立的“国家健康委员会”的职能定位是??统筹管理医疗服务、医疗保险、药品(医疗器械)以及人口、环境等其他与健康相关的部门。

　　以李玲为代表建议如果落实到操作层面，即是将中医药管理局、劳动和社会保障部医疗保险司、药监局、计划生育委员会等机构职能纳入设想中的“大卫生”。

　　中国社科院工业研究所周民良研究员有更大胆的“合并”设想??成立“卫生保健部”，保留当前卫生部，并入国家中医药管理局、国家体育总局等机构，其职责包括：负责制定与实施医疗卫生和全民健身等方面的政策等。

　　“尽管和卫生相关有十几个部门，但如果真实行大部门制改革，目前看，最核心、最可能调整的机构就三个，即药监局、劳动和社会保障部医疗保险司、中医药管理局。”一位接近决策层的业内人士分析指出。

　　而在众多方案中，“大卫生”版本还包括卫生部合并上述三部门的相关职能，在新组建的卫生部下面新成立中医管理局、医院管理局、药监局、医保局。

　　前提是政事分开

　　和新医改方案制订一样，“大卫生”如何构建，还存在着争议和不同意见。

　　“药监和医保归卫生部，我认为不妥。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙对本报记者表示。他认为这跟发改委不一样，发改委是宏观调控机构，但卫生部门是做事情的，务实的部门应该是分开的，比如医药分家。

　　“药监局应该是独立的执法机构。”毛寿龙表示，上次机构改革成立药监局，完全是比照美国食品药品监督管理局(FDA)设置，这个方向是对的，不应该再回头。

　　同时，毛寿龙认为，在现有卫生部门仍然掌握公立医院管理权、人事权等，未转变职能之前，不宜把医保纳入卫生部门。

　　“如果纳入，就成了自己给自己付费。”毛寿龙解释，医保承担第三方购买医院医疗服务职能，如果医保和医院成“一家”，医保能否起到监督医院服务作用令人质疑。

　　“医保应该纳入卫生部门，但前提是厘清卫生部门的职能。”南开大学周恩来政府管理学院教授张光也持类似观点，最合理的模式是医保纳入卫生部门，但前提是卫生部回归监管角色，管理医保系统，而不是管理医院。“现在感觉卫生部门是一个很强的医院运营部门，如果卫生部门不转变职能，仍旧运营和管理医院，那还不如不合并其他职能。”

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