单独二孩政策未导致抢生潮 媒体吁进一步放开

　　“松绑”呼唤

　　2014年6月10日，39岁的方丽（化名）将东莞市公安局东城分局告上法庭。这个五岁孩子的妈妈，在过去五年里都在想法设法给孩子上户口，却屡屡遭到拒绝，尽管她只有一个儿子。在中国，至少有北京、天津、山西、内蒙古、辽宁、山东、广东、青海等八个地区，将未婚生育视为非法。

　　方丽面临的不仅是至少10万元的超生罚款，她还必须去计生服务站接受上环服务，或经服务站检查确认已上环后，才能获得计生证明。这纸证明，在加上一张她无法获得的结婚证，她才能给孩子上户口。

　　这些苛刻的要求让方丽备感愤怒。“这是我惟一的一个孩子，上户是他天然的权利。”孩子很快就要上小学，没有户口必然会影响孩子的入学。在公益机构的帮助下，方丽选择了诉讼。

　　方丽的行动并非一时冲动。自国家计生委被撤并，计生政策即将转向的信号被明确释放。2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案（下称方案）披露，国务院将把原人口计生委的计划生育管理和服务职责与原卫生部合并，组建国家卫生和计划生育委员会。方案被看做中国调整计划生育国策最明显的政治信号。

　　接受财新记者采访的学者普遍认为，拆分计生委，也是为下一步政策的调整扫除制度性的障碍。在中共十八大报告中，计划生育虽是仍需坚持的国策，但对比十七大报告，“稳定低生育水平”的说法不再，已转向“促进人口长期均衡发展”，对计划生育政策则要求不仅“坚持”更要“完善”。这与2013年政府工作报告中对于计生政策的表述一致。其中对“基本国策”的后缀说明，也扩充为“适应我国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展”。

　　以单独二孩的放开为契机，曾经不容质疑的计生国策，从学界到媒体，有了越来越大的讨论空间。一家致力于公民权利倡导的公益组织，甚至专门成立了计生与户籍的工作小组。

　　“各个受计生政策影响的社群都活跃起来了。”在广州一家公司担任法律顾问的刘科（化名）曾是一个关注计生QQ群的管理员。他所在的QQ群经历了多次封号、解散后又集合起来，人数已近千人。“有未婚妈妈要求准生证的，有非独家庭要求尽快放开二孩的，有超生上不了户口的??”刘科介绍，各个地区、各个群体，还有很多小群，“各个群体都在想办法发出自己的声音。”

　　以律师群体为代表的公益人士先后采取行动。

　　2013年7月11日，浙江省的律师吴有水首先向31个省级财政与计划生育委员会申请公开社会抚养费征收、支出以及审计相关的信息。随后又对拒绝信息公开的地方政府有关部门提起行政复议及诉讼。

　　较为活跃的律师和学者们利用全国“两会”等时间节点，多次向全国人大、国家卫计委等部门上书，要求将上环、户籍及就业权利与计划生育脱钩。

　　在律师的帮助下，更多像方丽这样的家长开始发声。北京房山的单亲妈妈以诉讼抗议社会抚养费与上户挂钩；江西瑞金的村民以行政复议，反对地方“上环先上户”的规定；因“超生”被华南理工大学开除的大学教师蔡智奇，也在申诉、仲裁无果后，于2014年2月向法院提起诉讼。

　　另一个在以往的计生政策下承受最多痛苦的群体——失独父母，亦纷纷集体上书、上访。他们希望政府不仅仅只是“帮扶”“救助”失独家庭，而要参照社会抚养费的征收标准，建立起国家补偿制度。

　　“过去无论是公民还是政府官员，权利意识方面都比较欠缺。”在中国政法大学副教授刘小楠看来，以往的计生政策在特定历史条件下有一定合理性，但为了实现人口控制的目的，过度乃至滥用权力的情况是非常普遍的。而在当下，即便人们已经认识到了问题所在，制度的执行仍有惰性。“在中国缺乏违宪审查机制的情况下，公民和律师、学者的行动不仅仅只是维护个人权利，也必然会对政府施以压力，促进法律制度的完善。”

　　计生行政再改革

　　对于单独二孩政策落地后各地远低于预期的新增生育意愿，以及进一步放宽生育管制的社会呼声，主管部门却尚无实质性的应对措施。

　　据财新记者了解，对于全面放开二孩，目前卫计委并无时间表。目前单独二孩政策尚未完全落地，卫计委内部对政策已实施的地区有一些常规调研和监测，但还未形成统一的判断，或开展较为正式的讨论。

　　国家卫计委对财新记者回应称，就未来的计生新政衔接要点，一是指导各地做好离异、再婚、收养等一些特殊情形的独生子女认定工作；二是指导各地妥善处理在省级人大常委会作出决定实施单独两孩政策或地方条例修订公布之前，单独夫妇违法再生育行为；三是考虑单独再婚夫妇等特殊情况，要求各地在现行再婚生育政策的基础上，通过修订地方性法规等方式，逐步完善单独再婚夫妇生育政策。

　　但在易富贤看来，中国计划生育政策面对各种过渡方案无从抉择。

　　在作出放开单独二孩的决定前，不同的课题组即对全面放开二孩有着截然不同的测算。

　　蔡昉的课题组认为，放开二孩后的头几年，总和生育率可能会超过2.4。这也就意味着，当年的出生人数将达到4600万-4800万。因此，他的课题组提出到2015年实现全国全面放开二孩，与此同时严格控制二孩以上的生育；到2020年前后，实现完全的生育自主；到2026年，则需要采取措施鼓励生育了。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所研究员王广州的研究则显示，若2013年全面放开二孩，2014年将形成生育小高峰，中国总和生育率也不过1.93左右。

　　易富贤测算，即使中国停止计划生育，短暂补偿性出生高峰过后，生育率仍将跌到1.6以下，然后沿着中国台湾和韩国的老路继续狂跌。由于中国15岁-49岁总育龄妇女和20岁-29岁生育旺盛期妇女都在2012年开始快速减少，其中后者到2032年将比2011年减少43%。年轻一代的生育意愿也在不断下降。

　　易富贤强调，人口再生产的长周期性，决定了人口政策必须具有前瞻性。“如果现在继续‘惩罚多生’‘奖励少生’，那么今后是无法有效鼓励生育的，生育率将很难提升。”

　　多位学者对财新记者指出，2005年到2010年是人口生育政策正常调整的最佳时期，现在仍是改革的窗口期。长期研究人口政策的南开大学人口与发展研究所教授李建民说，改革最佳时机的窗口期转瞬即逝，“窗口期错过了，以后的改革就更难”。

　　当前，中国的计生政策赶在“窗口期”迈出了第一小步，何时能够尽快迈出第二步——彻底取消生育限制，乃至鼓励生育——这成为学界和全社会的下一个期待。

　　更让一些学者担忧的则是，即便未来放开二孩乃至鼓励生育，生育政策的执行手段不变，依然以审批、强制为主，社会矛盾便依然存在。

　　不过，面对此起彼伏的民间呼声，一些变化也正在发生。2014年4月，江西省南昌市、山东省相继出台户籍“新政”：新生儿凭《出生医学证明》即可落户，与征收社会抚养费实行“脱钩”。这样的做法得到国家卫计委的肯认。

　　国家卫计委在6月10日回复财新记者采访时表示，山东、江西的做法“有利于落实我国有关户口管理的规定，有利于维护公民的合法权益”。卫计委同时还称，坚决反对任何将出生婴儿落户与其父母是否执行计划生育政策挂钩的做法；卫计委始终坚持，要按照户口管理的有关规定，对出生婴儿予以落户。这一表态颇受民间好评。

　　然而，一位卫计委内部人士告诉财新记者，系统性地对过去计生政策中落后的、强制性的规定进行清理，至少在卫计委内部尚未看到行动的迹象。

　　对于卫计委表态能否真正兑现，有相当多的质疑。在2013年计生委被并入卫生部时，国务院中央机构编制委员会办公室的副主任王峰明确表示，计划生育工作在政策和制度上不可能削弱。新成立的国家卫计委，在内部机构设置、人员编制，包括职能配置上，确保计划生育的职能只能加强，不能削弱，并在组织上来加以保障。

　　新整合成立的计划生育基层指导司即承担着督促计生政策实施的职责，“指导地方实施计划生育一票否决制”仍是其重点工作。

　　因此，有舆论认为，卫计委的表态只是空头支票，未来很难能够真正转变职能，从以生育控制为中心转向促进人口素质的提升。

　　上述卫计委人士表示，在当前的人口形势和社会环境下，计生部门面临彻底的职能转型，需要从过去的强制、管理思维转向人口服务。“每一个家庭在生育方面都要有规划。”这位官员认为，政府的角色应是为其提供宣传教育、咨询服务及适当帮助。

　　他坦言，卫计委内部有不少人持有这样的观点，但仍有一些人对高生育率感到恐惧，甚至认为地方上一些做法都是有法、有文件作为依据，无可厚非。

　　“人口是社会生活的主体，是社会生存的基础和社会发展的动力。”在穆光宗看来，计生政策带来的诸多矛盾，根源还是过去的“负人口观”。“应该对这一观念有颠覆性的认识。”

39健康网(www.39.net)专稿，未经书面授权请勿转载。