他山之石　观医疗广告管制

　　中国文化中讲求一个“容”字，博采众长，取其精粹而善用之。而欲取则必先要广开视听。有关中国医疗广告管制的话题，一直为众人所关注。政界，关于查处违规医疗广告的提案年年有，九届全国政协5年期间，共有此类提案10个，十届全国政协三、四次会议上有9个。专家学者意见建议也是百家争鸣，各抒己见。寻常百姓各有观点。媒体上有关国外医疗办法也时有介绍。究竟我国医疗广告现状如何？其他国家又是如何解决这一问题？今天让我们共同走近这一话题。

　　中国医疗广告之现状

　　“每10件违法广告中，就有一件是医疗广告。”这是对中国医疗广告问题现状的经典描述之一。资料显示，2004年1月至11月，国家食品药品监督管理局监播了45424次省级和省级以下电视台发布的药品广告，违法发布率为62.3％。部分报纸药品广告违法发布率居高不下。2004年6月至11月，国家食品药品监督管理局监测检查了159份都市报、晚报和广播电视报发布的10498个药品广告，违法发布率为95％。 2005年至2006年前三季度，全国共查处违法医疗广告1.1万余件。仅2006年前三季度，工商 行政管理机关就查出违法医疗广告4644件，占查处违法广告案件总数的12％。而2007年截至3月9日，根据群众举报和监 测结果，卫生部今年已查处涉嫌违法发布医疗广告案件共194起，其中已查证属实并处理的案件78起。 由数字分析可知，虽然我国现在医疗广告经整顿有所进步，但总体形势仍不容乐观。

　　面对中国当前的医疗广告形式，对医疗广告的管制到底应该在哪里找到出口可谓是众说纷纭。一度医疗广告被推上保留还是取缔的生死门，至今也仍有强烈讨伐要求取缔之声。中国现代广告业的发展较之国际似乎少了很长一段历史。那么在医疗广告这块领域是不是也只有我们遇到过这样的问题呢？答案当然是否定的。那么今天我们不妨借他山之石一鉴，看看其他国家是如何对自己的医疗广告进行管理操作的。

　　他山之石面面观

　　依靠自律的美国

　　“管的最少的政府是管的最好的政府”， 这就是美国奉行的原则。美国的广告行政法律规范主要是围绕广告内容真实性制定的实体性和程序性两方面的规定，不涉及具体的经营资质和经营活动管理，对经营广告主体一般由行业协会从自律角度来规范。

　　美国一般不对企业进行过多干预，只有当企业的经营运作对社会具有不良外部效应时，才由政府对企业的市场行为进行监管。广告业在美国不被限制，美国政府只负责制定法律规则和行政处罚，不设置任何广告行政许可项目。美国联邦贸易委员会只有在广告被举报或广告造成社会危害时才介入，其管理是事后的。美国政府认为，美国广告业日趋成熟，从政府角度看，不需要对广告业进行限制，谁都可以经营广告，只要广告内容不违法，对广告活动如利用户外、印刷品、店堂牌匾等媒体发布广告并无特别限制，也没有名目繁多的检查，只要广告内容真实诚信，企业几乎感觉不到政府部门的存在。政府的职能主要是监督广告的真实性和维护广告的公平性。

　　广告事后管理。美国的广告事后管理主要体现为“赔偿”和“正面披露”两大特色，即责令广告主对消费者“赔偿”，使消费者可以因受到损失而有所补偿；同时还可以要求广告主对遗漏信息进行“正面披露”，将事关健康和安全的信息告知消费者。

　　而在医疗广告的管制上，美国是格外严格的。他们强调如果药品广告关系到观众健康，播放时必须慎之又慎。播放医药广告中，不得使用“安全可靠”、“毫无危险”、“无副作用”等夸大医疗效用的词句。药品广告播放时，尤其必须详细说明该药物的副作用。 医药广告中痛苦呻吟的表情、动作及声音者也都禁止播放。法律明确规定，如果药品促销广告陈述的内容与推销的产品大相径庭，误导消费者购买并由此产生了严重的后果，则被视为虚假广告。 在虚假内容界定上，法律进行了严格的规定：首先要看广告的文字及图片有没有欺骗顾客的内容；第二要看广告中表述药品的内容是否完全，即药品的性能、可能引发的副作用和对人体的伤害是否表述完全；第三，作为向消费者推荐的药品，必须有科学的依据，必须标明调查数据如临床试验或者有关研究的数据，并明确药品的副作用。

　　简言之，美国的广告管理由行业协会管理，行政管理和法律管理三方结合。其中行业自律组织协会和行政管理为两大主导力量。行业协会的行业自律，尤其是美国广告业的行业自律比较成功。经过多年的实践，他们已经形成健全自律规范，并且这些规范都有很强的自我约束性和可操作性，在行业里也已具有很高的权威性。可谓美国广告管理的一大特色。加之行政机关的监督和处罚权利，法律的严厉处罚执行。让美国的广告业在看似宽松，实则有节有制的环境中健康运作。

　　备受推崇的英国

　　英国的广告产业在世界范围备受推崇，并被许多国家仿效。因为其广告产业不仅有创造性而且还有很强的自我调节系统。1955年商业广播开始，电视和无线广播就通过成文法进行控制。到1961年，为防止类似的法律限制应用于其他广告媒体，广告产业建立了自我规范系统，颁布了第一部广告规范。1974年又进一步补充了销售促进规范。1995年两部规范合一。现在的规范是第十一版本，被称为《英国广告、促销和直销规范》（CAP Code），2003年3月4日实施。

　　其广告管理上也大致可分为行业、行政和法律三部分。行业管理上，英国广告由两个组织实施自律管理，一是广告执业委员会、二是独立电视委员会。广告执业委员会是英国负责制定、修改和实施国内非广播性广告和促销法的机构。该委员会有关治疗、保健和美容产品广告法规明确规定：对产品的介绍必须准确；任何药品不得声称等同或超过其他同类药品的疗效；广告中不得有导致患者自我误诊的言辞；广告不得对患者提出治疗忠告或提供诊断；不得鼓励广告受体过量使用广告产品；广告中可以说缓解老年症状，但是诸如“治疗、和“恢复精力”之类不实之词一般不许出现；对矫正轻微毒瘾和恶习的产品，广告词必须言明意志力量至关重要；广告商不得利用人们的担心与焦虑推销药品；广告不准宣传药品没有副作用，夸大药效等等。负责电视广告监管的独立电视委员会对医药广告文字的规定有36条50多款，涵盖医药、治疗、保健、营养和食品添加剂五大类。其具体规定除了与广告执业委员会的法规大体一致外，还规定广告中不准出现社会名人，包括体育和娱乐界名人对产品的褒奖，更不允许这些名人直接做药品广告；不准在16岁以下少儿节目中或节目前后刊播医药广告；无须获得医药许可证的边缘产品。在行政管理上主要依靠公平贸易委员会。法律管理则主要依靠司法机关，依据《医药（广告）规章1994》（The Medicines (Advertising) Regulations 1994）、《食品商标规章1984》（the Food Labelling Regulations 1984）、《误导广告控制规章》（the Control of Misleading Advertisement Regulations）等，来进行管制。

　　英国的广告控制系统规范的制定

　　《英国广告、促销和直销规范》由广告业通过广告执业委员会（Committee of Advertising Practice (CAP)）制定。所有代表广告客户、代理机构、服务提供者和媒体的主要贸易和职业团体都是广告执业委员会的成员。在撰写规范之余，这些成员同意强制执行该规范。当时甚至是非广告执业委员会成员的广告商，也被要求遵守CAP规范，以及广告标准协会（The Advertising Standards Authority）理事会的管理。

　　广告标准协会

　　广告标准协会，建立于1962年，负责监督广告系统和运用CAP规范使得公众免于被广告误导或侵犯。广告标准协会由广告产业建立，但独立于政府和广告产业，主要依据CAP准则对非广播广告、促销和直销进行管理和制定规则。电视和广播媒体由“Ofcom”管理。广告标准协会的工作所需的资金来自对展览广告和直邮费用的小额扣取。为了让广告标准协会保持其与广告业的独立性，一个被称为广告标准筹资部（Advertising Standards Board of Finance）的独立组织收缴这些收入。 消费者提交抱怨或申诉的成本仅是一枚邮票的价格或者是在线花费的时间。

　　所有非广播媒体上的广告和促销活动都受到英国广告、促销和直销规范的约束，并接受广告标准协会的管制。包括：出版物—国家、地区、杂志和自由报纸；室外广告—海报、运输、航空告示 ；直销—直接邮递、传单、小册、目录、信函、插入广告和传真；电影商业行为；促销—捆绑促销、头版促销、竞争和奖品回扣 ；英特网--空间付费广告，不包括主页上的一般产品信息。包括：标语、弹出窗口和其他广告、商业电子邮件、在线促销；其他电子媒体，包括电脑游戏广告、录像、可视数据服务和光盘； 存储管理文本广告词。

　　广告标准协会的一系列制裁措施

　　广告标准协会有一定的权力去确保违反CAP规范的广告、促销和直销给出赔偿或予以撤销。在大多数情况下，公司会采取及时措施以使得广告符合CAP规范。广告客户最大的利益不在于误导或欺骗消费者。对于少数不愿改变或撤销他们的广告的公司，广告标准协会能够利用一系列的制裁措施。如下。1. 拒绝提供下一个广告空间

　　广告标准协会主要的制裁措施是，要求出版商和媒体拥有者不要提供更多的空间给该广告，直到广告有所变动。部分出版商基于条件和商业环境，不会刊登违背CAP规范的广告，大多数出版商是不想因为刊登有误导和欺骗作用的广告而疏远他们和读者之间的关系。

　　2. 敌对性地公示

　　在广告标准委员会的网址上，每隔1周，广告标准委员会发布由广告标准委员会理事会做出的裁定结果。媒体、政府部门和广告业，以及消费者团体将阅读这些裁定。广告标准委员会的决定经常是媒体兴趣的焦点，特别是当申诉发生在知名公司广告的时候。这一新闻覆盖不仅告知公众该广告违背规范，而且阻止其他广告客户误导民众，或引导民众强烈抨击他们的广告。

　　3. 收回贸易特权

　　对于那些没能遵守广告标准协会决定的广告客户，将会取消他们的贸易特权、资金折扣和其他通过某个广告贸易团体成员获得的激励措施。

　　4. 法律诉讼

　　对于那些顽固且有准备的案例，广告标准委员会将把广告客户、代理或出版商提交公平贸易办公室（the Office of Fair Trading (OFT)）。公平贸易办公室通过法庭获得禁令以防止同样或类似情形发生于未来广告。

　　无需广告的法国

　　“医院是关系人命的机构，怎么能说自己好，而且法国医院不需要广告。如果医院做了广告，也是法国医疗评估局做的，其公布的评估结果就是广告。” 法国卫生部有关人士说。

　　法国的医院属于社会福利事业，而且其卫生部的全名就叫做“卫生和社会保障部”。法国的医疗体制基本以公立医院为主。数量上占全国60%的私立医院只拥有30%的床位，而占40%的公立医院则拥有70%的床位。因此，公立医院规模较大，甚至有大型医院管理集团。但无论哪一类型的医院，都必须纳入国家医疗保障体系，接受统一管理和认证。因此在法国街头、报刊和电视上看不到医院广告，而且法国法律规定医院不许做广告，这一规定对公私立医院都有效。

　　法国有两套独立于卫生部的医疗卫生管理机构。医疗评估局就是其中之一。该机构隶属卫生部，由国家拨款，但决策独立，成员是医药各领域的知名专家。按规定，法国各医院每4年接受一次检验认证，评估结果在医院信息网上发布，并提供给专业媒体报道和分析。评估局的检验涉及各方面，从医院的整体管理到医生的个人业务，如使用的医疗器械质量是否合格，收费标准和手术操作是否规范，其专业特长是否名副其实等。评估局的报告每年都成为社会的热点话题。通过这种透明度极高的做法，老百姓可对各家医院的情况了如指掌，同时，他们也有资格向评估局反映意见。另外，对于药品的质量及价格，评估局也进行评估。如果两种药的效果差不多，一个贵一个便宜，评估局可决定从医疗保险中撤掉价钱高的那种。

　　法国医院还要接受地区卫生规划局的管理。该机构每个地区设一个，其任务主要是根据需求规划和配置卫生资源。譬如，像核磁共振这样的大型医疗器材，不能一家一台，也不是谁有钱谁就能买，而是按人口比例合理分配，公私立医院资源共享。科室的配置也按医疗市场所需设立，并不鼓励医院大而全。规划局同医院共同建立目标投入体制，医院的钱怎么花，特别是大笔开销，都要经过规划局同意。医生有权开私人诊所，但若不符合当地资源配置，就不能实现。

　　法国医院的院长权力有限。根据2000年颁布的一项法律，法国每家医院都必须设立一个管理委员会，该机构俗称“医院议会”，其职责是对医院的管理进行监督与制约。公立医院管理委员会的主席由当地民选的市长担任，委员中有医院各部门代表、各工会代表及省市等行政机构代表和病人代表。院长是任命的，每年要向委员会提出工作计划和总结报告。公私立医院在职责上的一个不同是，公立医院承担着向穷人提供医疗服务等社会福利的责任。

　　为了更好地履行全民团结互助的思想，法国实施了重大医疗改革。凡涉及全国医疗卫生费用重大开支和决策的，都要经过议会批准，改变了过去由卫生部说了算的做法。因此，法国人一提起其医疗保险就十分骄傲。靠规划和管理提高医院的信誉，而不看重广告，保障病人利益，是法国医疗体制的一大特色。

　　严格限制的德国

　　医疗和制药水平居世界领先地位的德国，在电视报纸等大众媒体上药品广告却寥寥无几。究其原因就是德国法律对药品广告加以了重重严格限制。而且德国采取的医药分离体系，使得广告对制药商而言，只能起到品牌推介、树立形象的效果，达不到依靠宣传吸引患者直接购买药品的目的。

　　德国于1994年修订颁布的《医疗广告法》，对医院、药品及医药设备等的广告做出严格规定。有关医院的广告规定是：第一，医院只能做“形象广告”，只能在报纸、杂志、路牌、橱窗、网络等上出现；第二，广告内容必须与营业许可证中核定的内容相符，不能介绍未经临床验证的诊疗方法等；第三，广告语上不能出现“特色”、“领先”等“表扬词语”。此外，不能出现“专家”等非医学专业技术职称用语，做广告的名人必须是此产品的直接使用者和受益者，如有虚假成分，消费者可据此索赔。

　　医疗广告监管委员会为德国管理医疗广告的机构。任何医院广告在投放前都必须获得该机构颁发的许可证，范围涉及新闻媒体、电影、录像带、小册子、医学或科学出版物，以及邮件的广告，每5年审核更新一次。该机构还设立了专门的电话热线和网页，接受消费者对虚假广告等的投诉。在网站上，公众可查看媒体发布的医院广告内容与审查批准的广告内容是否相符。违反者，将按情节轻重，处以500欧元以上的罚款并追究刑事责任。媒体在刊登广告前，首先会根据法规检查希望刊播广告的产品是否已获得医疗广告监管委员会颁发的许可证，其次还要检查其内容的合法性。

　　一份德国联邦医学会的资料显示，号称“欧洲最大医院”的柏林夏利特医院每年接待病人超过百万，收入上亿欧元，但该院从不做广告。而且德国医学界也普遍认为“医院不用做广告”。相比下在德国的私立医院做广告比较积极。同时，德国法律规定所有公民必须参加医疗保险，大学生如不参加医疗保险就不能注册入学。另外，德国医院与诊所有区别，即一般患者都前往保险公司推荐名单中的诊所就医，只有诊所医生认为患者需要前往医院接受进一步检查或住院治疗并开具证明后，患者才能前往医院治疗，否则医院不予接诊（急诊除外）。汉诺威医学院附属医院的负责人柯莱门特医生认为，人们到医院看病，希望治好病，因此医院形象的好坏，能否创出品牌，首先在于医生的医疗水平如何，其次在于医疗服务搞得好不好，收费是否合理，否则，请国际影星当代言人也没用。

　　化繁为简的日本

　　日本的医疗广告管理可谓是一条原则，三大禁令。但就是这么4条使得日本的医疗广告显得极具特色。

　　一条原则：日本《医疗法》规定，原则上禁止医疗机构以任何形式做广告，但根据客观现实有些情况可例外。如，某医院出台了新的服务项目——可用信用卡结账、双休日也能就医、提供上门服务等。三大禁令：一是虚假广告，二是比较类广告（与别人比较），三是夸大性广告。如有违反，将处以6个月以下拘役、30万日元以下罚款。处罚相对来说不是很严厉，但医院以犯罪为耻，深知信誉度一旦下降就再也没有生意可做，因此也没有人会冒天下之大不韪自掘坟墓。

　　在日本，公交广告铺天盖地。地铁车厢内、月台上、自动检票口上方、公共汽车里，人们都能看到线路附近医院的广告。很多公寓楼下有免费的街区地图，上面详细地标出附近几个街区所有的门牌号码。在这类地图上，印有诊所、医院的广告。虽然没有华丽的宣传辞藻，仅标有预约电话和就诊时间，这对当地居民来说已十分方便。而且，路边制作精良的医院灯箱也吸引着路人的目光。网页宣传在日本人看来也是一种广告宣传形式。市立医院、大学附属医院等大医院的网页设计得非常人性化，重点推出最新的处方咨询、女性专科等服务项目；小诊所的网页也做得有声有色，如擅长儿童牙齿整形的诊所就把网页做成卡通画。据调查，初次去医院就诊的人填写“如何获知本医院”时，不是选择“广告”就是选择“网页”。而且日本医疗广告非常简单，一般只有地址、电话、就诊时间和治疗项目，没有保证，没有承诺，没有成功病例，没有院长的履历。医院广告没有多余内容干扰患者的选择（美容整形例外）。

　　日本医疗广告界在法规严格限定下，将广告内容走上了完全异于他国的道路。医疗广告只有客观简单的地图指引和新增服务项目的介绍，不进行任何过多的宣传。将复杂繁琐的广告宣传化做精简的站点导航，在继续保持影响力的情况下智慧地处理广告宣传与法律法规的关系。

　　没有广告的印度

　　生物制药和软件技术一样是印度居全球领先地位的重要支柱产业，每年印度都会有数百种新药研制成功。但是，同在公众媒体上频频露面的信息产业性比，印度制药行业则显得相当沉默。在公众领域，无论是电视还是印刷媒体，都看不到任何新药推出的广告，也没有医院为招揽患者而对自身进行的形象宣传，自然也就不会像我们熟识的某些广告那样，由于涉嫌夸大疗效或虚假宣传而被取缔。

　　没有药品和保健品广告是印度广告业的一大特色。印度政府对药品的价格管理也很严格，按质论价，对国际品牌公司或印度本土公司生产的药品一视同仁。所有药品的最高售价都必须在外包装盒上醒目地标示出来。病人到医院看病，只需交纳挂号费和诊疗费。医生开出处方之后，病人可以到任何一家药店购买。药店会严格按照处方向病人出售药品，决不会进行“同效替代”。在种情况下，制药公司就没有必要通过广告来推销自己的产品，一切都依靠疗效说话。

　　编后语：

　　2007年1月1日起新的《医疗广告管理办法》正式开始实施。热门一时的有关医疗广告整改话题暂时划上一个句号。新办法实施以来，虽初见成效，但仍有不和谐之音出现。违规医疗广告还有登载，某些电视台还在以演员做形象宣传药品。今天我们将世界上在这个领域发展较为成熟完善的一些国家管理整治方法在这里进行简单总结，旨在集采众家之长，借他山之石为我国的医疗广告事业尽微薄之力。当然，各国国情各有不同，在对他人管理办法进行学习的同时我们还要充分考虑到我国的具体国情，整体体系建构情况。学习他人较为有效的管理措施，避免上有政策下有对策的再度混乱，还民众一个诚信、和谐的医疗环境。

以上内容仅授权39健康网独家使用，未经版权方授权请勿转载。

（实习编辑：李宁）

39健康网(www.39.net)专稿，未经书面授权请勿转载。