两会建议：烟草行业应政企分开

    两会期间，一直致力于我国控烟事业的新探健康发展研究中心，向39健康网提供了一份名为“关于烟草行业政企分开的建议”。据悉，新探每年都会向代表委员们递交控烟方面的建议，用以增加控烟活动的影响力。

　　以下是建议全文——

　　关于烟草行业政企分开的建议

　　提要：

　　我国现行烟草专卖体制是国家烟草专卖局、中国烟草总公司政企合一的垄断体制。在这种体制下，作为烟草行业管理者的政府部门不但不可能约束自身企业行为，而且还会利用国家公权力为烟草企业谋取更大的发展空间，使烟草企业得以挟行政权力和雄厚财力于一身，名正言顺地增加烟草产销，严重阻挠了我国的控烟履约，给中国控烟带来了重大负面影响。

　　我国进入市场经济以来，中央已明确要求改变政企不分的体制格局。从1994年至2013年，全国几乎所有国有企业逐一实现政企分开。而烟草企业是完成铁道部政企分开后的最后一个政企合一的单一商品的产供销机构。中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议着重强调，要深入推进政企分开。已有10年的两会提案要求实现其政企分开。但烟草专卖局（即中国烟草总公司）以条件不具备、时机不成熟等理由进行搪塞，延宕执行，至今仍是我国鲜有的政企不分的行业。

　　主题：

　　国家烟草专卖局与中国烟草总公司应尽快实行政企分开，完全隔断政府管理部门与烟草企业的利益勾连，并严格规范其各自的职能。

　　依据：

　　一、烟草危害健康已是全球共识

　　烟草危害是当今世界最严重的公共卫生问题之一。中国已成为世界上最大的烟草生产国、消费国，每年约有140万人死于吸烟相关疾病。积极履行WHO《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）能够挽救生命。《中国烟草专卖法》所说的“降焦减害”已经被证明是以国家立法名义下出现的对人民的最大的骗局。

　　二、烟草业政企合一的体制已成为中国控烟的最大障碍

　　全国人大常委会批准的《公约》于2006年1月9日起在我国正式生效。但近十年来，烟草业政企合一的体制阻碍了《公约》的履行。在这一体制下，管理烟草行业的政府部门利用国家公权力来为烟草企业谋取更大的发展空间，使烟草企业得以挟行政权力和雄厚财力于一身，置公众健康于不顾，阻碍控烟履约，扩大烟草产销。以为国家创利为名，十年时间将中国卷烟生产的产量从17000亿支增长到26000亿支，上升幅度达到52.9%。

　　三、中国烟草总公司以国家烟草专卖局的身份参加控烟履约领导小组，有违程序公平原则

　　任何规则、政策，不能由受规制的对象自己制定。控制烟草的立法、政策，不能由国家烟草专卖局参与制定。这是因为在现有的体制下，国家烟草专卖局与中国烟草总公司已结为利益共同体。烟草业的利益就是烟草专卖局的利益，不可能一手促进烟草生产，另一手去控制烟草生产。

　　国家烟草专卖局作为控烟履约领导小组成员之一，不仅不认真履行控烟履约责任，还千方百计阻挠《公约》控烟措施的实施，如制造“低焦油、低危害”的中式卷烟的骗局；阻碍在烟草制品包装上采用最有效的图形健康警示，阻碍全面禁止烟草广告、促销和赞助立法等等，严重违背了《公约》5.3条的精神，让烟草业利益的代表来制定和实施控烟规划，显然是行不通的。

　　三、烟草业政企合一的垄断体制与国家经济体制改革和党的十八大二中全会深化改革的精神相悖

　　政企合一体制不符合市场经济的发展规律。自1994年党的十四大以来，我国绝大多数行业都已成功实现了政企分开。2013年中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议公报指出：要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系。国家烟草专卖局政企不分的体制不符合党的十六大、十七大及十八大关于深化行政管理体制改革、政企分开的精神，不利于政府职能转变。关于烟草业政企分开的政协提案已经提出了很多次，作为烟草行业的行政管理部门，烟草专卖局都以条件不具备、时机不成熟、影响税收和就业等理由进行搪塞、推脱。

　　四、 烟草业政企不分严重损害了我国政府的声誉

　　尽管中央政府承诺履行《公约》，但作为政府部门的烟草专卖局却将烟草业的利益放在第一位，干扰控烟工作，在国内外造成中国政府言行不一的后果，影响我负责任大国的形象。

　　五、政企合一体制滋生腐败

　　2014年在党中央反腐的大旗下，我们看到大量的高利税企业往往存在高腐败，在烟草企业中每年都可以看到大量的腐败案件。我们相信在政企合一的体制下，可能有更严重的腐败没有揭露出来。而政企合一最大的受益者应该就是既得利益者本身，是那些不愿意推进改革的人们。

　　建议：

　　1.国家烟草专卖局与中国烟草总公司尽快实行政企分开，使行政管理职能与烟草生产经营管理职能相剥离，并严格规范其各自的职能。

　　2. 建议将国家烟草专卖局转为国家控烟局，以保护公众健康、控制烟草危害、监督《公约》履行、监管烟草企业行为职责，推动我国的控烟履约进程。

　　3. 在新的体制建立前，国家烟草专卖局应退出国家履约部际协调小组，不得参与控烟履约政策的制定。

　　提交：国务院改革领导小组

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